Zona Austral

Fundamentos del proyecto:

Tiene por objeto el presente proyecto de ley, revertir una palmaria injusticia que se ha cometido con la clase pasiva de las provincias patagónicas y en especial con la Provincia de Río Negro, a cuyos jubilados y pensionados por un error de interpretación de la ANSeS, se les omitió pagar por un tiempo prolongado, de modo arbitrario e indebidamente, el concepto denominado Zona Austral (código 021-000) creado por la ley 19.485.-

De público conocimiento ha sido en estos días el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la Causa “Badaro Adolfo Valentín c/ANSeS s/Reajustes varios” en el que se ilustra a este Honorable Congreso sobre la necesidad de legislar en pos de la recuperación salarial de los jubilados, largamente postergados.

Invito entonces, a este Honorable Congreso, a ocuparnos de la presente iniciativa, a fin de evitar que sea nuevamente la justicia la que nos indique la agenda de trabajo a seguir. Va de suyo que no se necesita de fallos judiciales, sino más bien de sentido común para descubrir y revertir las injusticias que hasta hoy se perpetúan sobre los haberes de la clase pasiva.

La ley 19.485, en su artículo 1º estableció el coeficiente de bonificación 1,20 (20%) para las jubilaciones, pensiones y prestaciones mínimas que abonen las Cajas Nacionales de Previsión, a beneficiarios radicados en la Provincia de Río Negro, Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego. A posteriori y tras el dictado de la ley 25.955 (BO: 30/11/04), se incluyó a la provincia de La Pampa dentro de la zona patagónica determinada por ley 23.272.-

A partir del mes de mayo de 1996 y con la firma del Convenio de Transferencia del Sistema de Previsión Social de la Provincia de Río Negro al Estado Nacional (Ley Pcial. Nº 2.988 y Decreto PEN Nº 721/96), las obligaciones de pago a beneficiarios de la Ex Caja de Previsión Social de la Provincia de Río Negro, fueron transferidas al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) creado por la Ley Nº 24.241 y sus modificatorias. Así, los haberes correspondientes a los beneficiarios de la Provincia de Río Negro comenzaron a ser abonados directamente por el Estado Nacional a través de la ANSeS, derivándose los aportes previsionales correspondientes a los activos Provinciales también a dicha órbita.

A partir de esa fecha, comenzó a devengarse mensualmente a favor de los beneficiarios transferidos, la Bonificación por Zona Austral establecida por la Ley Nº 19.485, no obstante lo cual, la ANSeS omitió abonar los montos correspondientes interpretando de manera equivocada, que resultaba incompatible el pago de la Bonificación por Zona Austral con la Bonificación por Zona Desfavorable (o Ubicación Desfavorable para algunos escalafones Provinciales) percibida por los beneficiarios rionegrinos.

Dicha interpretación resultaba errónea, porque confundía la naturaleza salarial de la Bonificación por Zona Desfavorable, la cual era percibida en actividad y se trasladaba al haber jubilatorio con causa en los aportes y contribuciones efectuados sobre ella, con la Bonificación por Zona Desfavorable, que resulta ser un beneficio establecido como promoción de la radicación en el Territorio Patagónico, y depende únicamente de la residencia del beneficiario, sin necesidad de que éste la hubiera percibido en actividad, ni de que se hubieran efectuado aportes o contribuciones como derecho generador de la misma.

Sin perjuicio de la claridad de la norma, en cuanto ordena bonificar los beneficios que debieran ser “abonados” por la Caja Nacional, al par que el Convenio de Transferencia expresamente hacía referencia a la transmisión de “las obligaciones de pago”, la ANSeS se rehusó a reconocer formalmente la obligación de bonificar por zona austral a los pasivos rionegrinos hasta el mes de junio de 2004, en que se dictó el primer acto administrativo de reconocimiento formal de la obligación, con la emisión de la Resolución Nº 603/04, después de una serie de dictámenes vacilantes y contrapuestos de sus cuadros técnicos, que terminaron concluyendo que el pago correspondía y era ajustado a derecho.

Habiendo el organismo reconocido su obligación de abonar la bonificación por zona austral a los beneficiarios rionegrinos, volvió la ANSeS a actuar de manera equivocada, procediendo a liquidar los retroactivos correspondientes, aplicando el plazo de prescripción especial de dos años normado en la Ley del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones Nº 24.241, (artículo 168), abonando en una primera instancia los montos devengados hasta dos años anteriores al efectivo pago, extendiéndolo después a seis meses más, considerando la fecha del dictado del acto administrativo que reconoció el derecho. En total entonces se habrían pagado dos años y medio.

Cabe destacar que el pago retroactivo correspondía indudablemente en la especie, por cuanto el dictado de la Resolución Nº 603/04 por parte de la ANSeS importó un acto declarativo y no constitutivo del derecho a la percepción de la Bonificación por Zona Austral.

Sin entrar a considerar lo disvalioso que resulta haber cargado sobre los beneficiarios rionegrinos la demora de ANSeS en comenzar a pagar el código 021-000 (zona austral), lo correcto habría sido abonar íntegramente las obligaciones como naturales (art. 515 inc. 2º del Código Civil) desde la fecha de transferencia de la Caja de Previsión Social de la Provincia de Río Negro, pues en un Estado de Derecho, no existe justificación ni razón alguna para que el propio Estado sea el que viole o agreda los derechos constitucionalmente reconocidos a los ciudadanos, trasladando las consecuencias disvaliosas de su actuación omisiva a los sectores más vulnerables de la sociedad, como lo es la clase pasiva.

He aquí una de las explicaciones del menor gasto del Estado Nacional en jubilaciones y pensiones que nos describen los medios de comunicación actualmente. He aquí el ahorro, en desmedro de nuestros mayores que terminó pauperizando los haberes previsionales con un efecto totalmente demoledor en la zona patagónica, dado los mayores costos de los bienes de consumo indispensables en la canasta familiar, por la lejanía con los centros de producción.

El presente proyecto pretende compensar esa injusticia sin poner en duda la prescriptibilidad de los haberes devengados en conceptos de zona austral, entendiendo que ese instituto del derecho de fondo es uno de los pilares fundantes de la seguridad jurídica. No obstante ello, cabe efectuar una crítica elemental sobre el criterio adoptado por ANSeS en cuanto se advertiría su incorrecta aplicación.

Se ha aplicado al retroactivo de la bonificación por “zona austral” el plazo de prescripción bienal emergente de la ley 24.241, el cual es un plazo dispuesto por el legislador de manera especial para los derechos de naturaleza previsional, y ello de perogrullo, en forma distinta a los plazos comunes establecidos en el Código Civil con carácter general. Dicha solución legislativa se encuentra justificada en la particular naturaleza de estos derechos y en la especialidad del Derecho Previsional como rama con autonomía. Sin perjuicio de ello, no resiste el menor análisis sostener que la Bonificación por Zona Austral constituye un derecho previsional, y que por consiguiente corresponde aplicar a su devengamiento el plazo de prescripción especial de dos años.

Por el contrario, el beneficio denominado “Bonificación por Zona Austral”, no tiene causa en aportes efectuados por el afiliado sino en una política estatal de promoción, ya que según la interpretación auténtica vertida en la exposición de motivos de la Ley Nº 19.485, tiene por objeto “coadyuvar al programa de afincamiento y crecimiento demográfico de la región sur del país, posibilitando su desarrollo regional y atendiendo prioritariamente las necesidades sociales derivadas del mayor costo de vida... (Sic.)”

Estas características, permiten encuadrar la zona austral, dentro de las facultades conferidas al Congreso de la Nación por el Artículo 75 inc. 19 de la Constitución Nacional, que establece que “Corresponde al Congreso: ... proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio, promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”.

Como clara y contundente evidencia de que no se trata de un beneficio previsional, surge que con el cambio de residencia del beneficiario -fuera de las regiones promocionadas por la Ley 19.485 y modificatorias- cesa automáticamente el derecho a percibir la bonificación. De otro modo, de constituir la bonificación por Zona Austral un beneficio previsional, debería quedar irrevocablemente adquirido por el titular, por la protección dimanada de los artículos 14º bis y 17º de la Constitución Nacional.

Como se podrá advertir, la particular naturaleza jurídica de la bonificación por zona austral impone a la ANSeS la obligación de aplicarle distinto tratamiento que al haber previsional propiamente dicho, obligación que está siendo incumplida por el organismo aún cuando le ha sido dada la oportunidad de revisar su actuación mediante numerosos reclamos de los jubilados rionegrinos, asociaciones civiles y sindicatos.

Visto que no se trata de un beneficio previsional y que no existe otra norma de fondo que especialmente lo regule, no queda otra solución que aplicar el plazo de prescripción general contenido en el Código Civil, cual resulta ser el de cinco (5) años según lo previsto en el artículo 4027 inc. 3) que lo prescribe para las obligaciones que deban pagarse por año o períodos de tiempo más cortos (v.g. mensuales) y dicha solución es en definitiva la que se propicia en el presente proyecto.-

Se propone entonces, agregar un artículo a la 19.485, de manera tal que quede legislado de modo positivo: “resultará de aplicación”. Dicha redacción resultaría aclaratorio de algo que ya correspondía hacer, pero que la ANSeS no hace.-

Asimismo, se propone ajustar las liquidaciones de los últimos cinco años, tratando de plantear algún límite que exima a la ANSeS, de reclamos por la revisión de las liquidaciones desde la década del 70 en que se sancionó la 19.485 y para el caso de la Provincia de La Pampa desde la sanción de la ley 25.955 que modificara el art. 1º de la ley 23.272 (BO: ).-

Nuevamente hay que destacar: lo correcto hubiera sido abonar el retroactivo desde la fecha de transferencia. Al no haberlo resuelto así dentro del ámbito de discrecionalidad que correspondía al organismo, tampoco debieron resolver las cuestiones apartándose del derecho con un criterio puramente economicista, en perjuicio de la clase pasiva de la Provincia de Río Negro.-

Un acápite importante a tener en cuenta también, es que el ANSeS procedió a liquidar manu militari solo dos años y medio. Ello pone en evidencia una total desaprensión respecto de nuestros jubilados, que resulta inconcebible en un Estado de Derecho, promoviendo el incremento de la litigiosidad.-

No cabe la menor duda, que una medida como la solicitada, redundará en un beneficio para la ANSeS, pues tiende a evitar mayores costos en la cancelación del concepto, teniendo en cuenta que la eminente judicialización de los reclamos apunta al reconocimiento del derecho, con intereses y costas del pleito que se evitarían.-